B 2025/174

Kanton St.Gallen Gerichte Verwaltungsgericht Abteilung II Entscheid vom 28. Mai 2026 Besetzung Abteilungspräsident Brunner; Verwaltungsrichterinnen Lendfers und Reiter, Verwaltungsrichter Steiner und Zogg; Gerichtsschreiber Geertsen Geschäftsnr. B 2025/174 Verfahrens- A.__, beteiligte Beschwerdeführerin, gegen Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen, Oberer Graben 32, 9001 St. Gallen, Vorinstanz, Gegenstand Ablehnung eines Gesuchs um Ausbildungsbeiträge

Das Verwaltungsgericht stellt fest: A. a. A.__, geboren 200_, stellte am 14. Mai 2025 beim Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen (GD) ein Gesuch um Ausbildungsbeiträge für ihr am 8. September 2025 begin- nendes Studium an der Ostschweizer Fachhochschule OST, St. Gallen (act. 9.1). In der gleichentags verfassten E-Mail ergänzte A.__, sie verfüge zwar nicht über eine Ausbildung zur Fachfrau Gesundheit EFZ (FaGe); sie habe indessen eine Fachmatur erlangt, dies an der Fachmittelschule für Gesundheit und Soziales in Z.__, Kanton P.__. Im September 2025 werde sie ihren Wohnsitz in den Kanton St. Gallen verlegen (act. 9.3, S. 3 Mitte). Der Dienst für Pflege und Entwicklung des GD antwortete ihr am 17. Juni 2025, im Kanton St. Gallen würden Ausbildungsbeiträge nur an Studierende ausgerichtet, die über ein eid- genössisches Fähigkeitszeugnis als FaGe oder für einen anderen Beruf verfügten oder ein Studium an einer Hochschule abgeschlossen hätten. Sie sei deshalb nicht anspruchsbe- rechtigt (act. 9.3, S. 2). b. Mit dieser Würdigung zeigte sich A.__ in ihrer Stellungnahme vom 25. Juni 2025 nicht ein- verstanden; sie ersuchte um den Erlass einer anfechtbaren Verfügung (act. 9.3, S. 2). Am

10. Juli 2025 übermittelte sie ihren Maturitätsausweis in der Fachrichtung Gesundheit vom

25. August 2025 (act. 9.3, S. 1, und act. 9.4). c. Mit Verfügung vom 1. September 2025 wies das GD das Gesuch A.__s um Ausrichtung von Ausbildungsbeiträgen ab, weil ihr die Beitragsberechtigung fehle. Sie verfüge nämlich weder über ein eidgenössisches Fähigkeitszeugnis noch über ein abgeschlossenes Hoch- schulstudium (act. 2). B. a. Gegen diese Verfügung des GD (Vorinstanz) vom 1. September 2025 erhob A.__ (Be- schwerdeführerin) am 5. September 2025 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie bean- tragte die Aufhebung der Verfügung und die Zusprache der gesetzlichen Ausbildungsbei- träge. Sie rügte zusammengefasst, die der angefochtenen Verfügung zugrunde liegende Differenzierung zwischen unterstützungswürdigen und nicht unterstützungswürdigen Stu- dierenden sei verfassungswidrig, missachte den Willen des eidgenössischen Gesetzgebers B 2025/174 2/12

und gefährde das Ziel, die Ausbildung in Pflegeberufen schweizweit zu fördern, um dem Fachkräftemangel im Gesundheitswesen entgegenzuwirken. Ihre Ausbildung werde ohne jede sachliche Rechtfertigung gefährdet. Des Weiteren teilte sie mit, die OST habe sie zu den Bachelorstudiengängen in Pflege zugelassen und eine Immatrikulation mit Studienbe- ginn am 15. September 2025 zugesichert (act. 1). b. Die Vorinstanz beantragte mit Vernehmlassung vom 15. Oktober 2025, die Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen. Sie vertrat zusammengefasst die Auffassung, ein Maturitäts- oder Fachmaturitätsabschluss gelte im Unterschied zu einem eidgenössischen Fähigkeits- zeugnis oder einem Hochschulabschluss nicht als berufsbefähigender, sondern als allge- meinbildender Schulabschluss. Während an einen berufsbefähigenden Abschluss in der Regel eine Lohntätigkeit anschliesse, sei es bei einer (Fach-)Maturität nicht unüblich, dass im Anschluss kein Lohn erzielt, sondern ein Studium absolviert werde. Die Wahrscheinlich- keit, dass eine Person mit EFZ-Abschluss oder quereinsteigend sich aus wirtschaftlichen Gründen gegen ein Studium im Bereich der Pflege entscheide, sei somit höher als jene bei einer Person mit (Fach-)Matura. Wegen dieser Ungleichheit sei es gerechtfertigt, dass Per- sonen mit berufsbefähigendem Abschluss und Personen mit einem allgemeinbildenden Schulabschluss bei der Ausrichtung von Ausbildungsbeiträgen nicht gleich behandelt wür- den (act. 8; zur u.a. eingereichten Notiz der Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirekto- rinnen und -direktoren [GDK] vom 24. März 2023 über die «Umsetzung des Verfassungs- artikels Pflege, erste Etappe – Infoveranstaltung vom 14. März 2023» siehe act. 9.6). c. Mit Stellungnahme vom 1. November 2025 hielt die Beschwerdeführerin unverändert an ihrer Beschwerde fest. Ergänzend führte sie aus, die Vorinstanz könne aus der Notiz der GDK vom 24. März 2023 nichts für ihre Sichtweise ableiten (act. 11). B 2025/174 3/12

Darüber zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung: 1. 1.1. Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid in der Sache zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, VRP; zur Zuständigkeit der Vor- instanz für die Verfügung über Gesuche um Ausbildungsbeiträge siehe Art. 1 Abs. 1 und Art. 29 der Verordnung zum Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über die Förderung der Ausbildung im Bereich der Pflege, sGS 312.21, fortan VO EG-BFAP). Die Beschwerdefüh- rerin, deren Gesuch um Ausrichtung von Ausbildungsbeiträgen von der Vorinstanz abge- wiesen worden ist, ist zur Erhebung der Beschwerde befugt (Art. 64 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerde gegen die am 1. September 2025 versandte Verfü- gung wurde am 5. September 2025 rechtzeitig erhoben (Art. 64 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 VRP); sie erfüllt sowohl in formeller als auch inhaltlicher Hinsicht die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 in Verbindung mit Art. 48 Abs. 1 VRP). Darauf ist einzutreten. 1.2. Das Verwaltungsgericht hatte in seiner bisherigen Rechtsprechung noch nicht über die Ver- einbarkeit von Art. 12 Abs. 1 des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die Förde- rung der Ausbildung im Bereich der Pflege (sGS 312.2, EG-BFAP) mit dem Bundesrecht zu befinden. Deshalb ergeht der vorliegende Entscheid in Fünferbesetzung (Art. 18 Abs. 3 Bst. b Ziffer 1 des Gerichtsgesetzes, sGS 941.1, GerG). 2. Zwischen den Beteiligten umstritten und nachfolgend zu prüfen ist der Anspruch der Be- schwerdeführerin auf Ausbildungsbeiträge für Studierende im Bereich der Pflege. 2.1. In einem ersten Schritt werden nachfolgend die eidgenössischen und kantonalen Vorschrif- ten zum umstrittenen Anspruch auf Ausbildungsbeiträge dargestellt. 2.1.1. Zurückgehend auf die Volksinitiative «Für eine starke Pflege (Pflegeinitiative)» sieht Art. 117a Abs. 2 Bst. a der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, (SR 101, BV; vgl. zur Stossrichtung dieser Initiative, die generell auf die Behebung des Pflegemangels abzielt BBl 2018 7658 ff.) vor, dass der Bund Vorschriften über die Aus- und Weiterbildung für Berufe der medizinischen Grundversorgung und über die Anforderungen zur Ausübung dieser Berufe erlässt. Unter dem Titel «Pflege» enthält Art. 117b BV folgende B 2025/174 4/12

Grundsätze: Bund und Kantone anerkennen und fördern die Pflege als wichtigen Bestand- teil der Gesundheitsversorgung und sorgen für eine ausreichende, allen zugängliche Pflege von hoher Qualität (Abs. 1); sie stellen sicher, dass eine genügende Anzahl diplomierter Pflegefachpersonen für den zunehmenden Bedarf zur Verfügung steht und dass die in der Pflege tätigen Personen entsprechend ihrer Ausbildung und ihren Kompetenzen eingesetzt werden (Abs. 2). Gemäss Art. 66 Abs. 1 BV kann der Bund den Kantonen Beiträge an ihre Aufwendungen für Ausbildungsbeiträge an Studierende von Hochschulen und anderen In- stitutionen des höheren Bildungswesens gewähren. Er kann die interkantonale Harmoni- sierung der Ausbildungsbeiträge fördern und Grundsätze für die Ausrichtung von Ausbil- dungsbeiträgen festlegen. 2.1.2. Gestützt auf Art. 66 Abs. 1 und 117a Abs. 2 Bst. a BV hat der eidgenössische Gesetzgeber das Bundesgesetz über die Förderung der Ausbildung im Bereich der Pflege (SR 811.22, BFAP) erlassen. Dieses sieht u.a. Ausbildungsbeiträge der Kantone für Absolventinnen und Absolventen der Ausbildung in Pflege HF (höhere Fachschule) und in Pflege FH (Fach- hochschule) zur Förderung des Zugangs zu diesen Ausbildungen vor (Art. 1 Abs. 2 Bst. c BFAP). Die Kantone fördern den Zugang zum Bildungsgang Pflege HF oder zum Studien- gang in Pflege FH; zu diesem Zweck gewähren sie den folgenden Personen zur Sicherung ihres Lebensunterhalts Ausbildungsbeiträge, damit diese die Ausbildung in Pflege HF oder in Pflege FH absolvieren können (Art. 7 Abs. 1 BFAP): Personen, die in ihrem Kantonsge- biet Wohnsitz haben (Bst. a), und Personen, die an den Kanton einen Anknüpfungspunkt haben aufgrund des Status einer Grenzgängerin oder eines Grenzgängers im Sinne des Abkommens vom 21. Juni 1999 (SR 0.142.112.681) zwischen der Schweizerischen Eidge- nossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten an- dererseits über die Freizügigkeit oder des Übereinkommens vom 4. Januar 1960 (SR 0.632.31) zur Errichtung der Europäischen Freihandelsassoziation (Bst. b). Die Kan- tone legen die Voraussetzungen, den Umfang der Ausbildungsbeiträge sowie das Verfah- ren für deren Vergabe fest (Art. 7 Abs. 2 BFAP). Sie bestimmen folglich über die einzelnen Voraussetzungen, die eine Anspruchsberechtigung begründen, und entscheiden über die Höhe des Beitrags, den sie zur Sicherung des Lebensunterhalts der Betroffenen gewähr- leisten (Botschaft des Bundesrats über die Förderung der Ausbildung im Bereich der Pflege vom 25. Mai 2022, BBl 2022 1498, S. 14 oben, S. 23 oben, S. 40 unten). Damit können die Kantone insbesondere den Kreis der Unterstützungsberechtigten selbst bestimmen (BBl 2022 1498, S. 46 oben); sie haben dabei allerdings – selbstverständlich – den Rahmen zu beachten, der sich aus den Grundrechten (und namentlich aus dem Rechtsgleichheitsge- bot; E. 2.3.1 hiernach) ergibt. B 2025/174 5/12

2.1.3. In Ausführung des BFAP hat der Kanton St. Gallen den Anspruch auf Ausbildungsbeiträge für Studierende – soweit für die vorliegende Streitigkeit wesentlich – in Art. 12 Abs.1 EG- BFAP wie folgt geregelt: Der Kanton gewährt Ausbildungsbeiträge an Studierende mit Wohnsitz im Kanton, die: über ein eidgenössisches Fähigkeitszeugnis als Fachfrau Ge- sundheit oder Fachmann Gesundheit verfügen (Bst. a) oder über ein eidgenössisches Fä- higkeitszeugnis für einen anderen Beruf verfügen oder ein Studium an einer Hochschule abgeschlossen haben (Quereinsteigerinnen oder Quereinsteiger; Bst. b). Der Ausbildungs- beitrag je Ausbildungsjahr beträgt wenigstens CHF 20'000 und höchstens CHF 30'000 (Art. 13 Abs. 1 EG-BFAP). Aus dem eindeutigen Wortlaut dieser Bestimmung ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin als Inhaberin einer Fachmatura nicht zum kantonalrechtlich bestimmten Kreis der Anspruchsberechtigten gehört. 2.2. Die Beschwerdeführerin rügt, der in Art. 12 Abs. 1 EG-BFAP umschriebene Kreis der An- spruchsberechtigten schliesse Studierende mit Fachmaturität zu Unrecht von der Beitrags- berechtigung aus. Der Ausschluss beruhe nicht auf sachlichen Gründen. Er sei mit dem BFAP nicht vereinbar (act. 1 und act. 11). 2.2.1. Der Umschreibung des Kreises der Anspruchsberechtigten in Art. 12 Abs. 1 EG-BFAP liegt der Entscheid des kantonalen Gesetzgebers zugrunde, dass nur Studierende mit bereits berufsbefähigendem Abschluss in den Genuss von Ausbildungsbeiträgen kommen. Wie die Vorinstanz zutreffend darlegte (act. 8, Ziffer II.2), haben entsprechend Personen, die direkt nach der gymnasialen Matura oder dem Abschluss einer Fachmittelschule die Ausbildung zur Pflegefachfrau HF oder zur Pflegefachfrau FH beginnen, keinen Anspruch auf Ausbil- dungsbeiträge (Botschaft der Regierung vom 26. März 2024 zum Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über die Förderung der Ausbildung im Bereich der Pflege, ABl 2024- 00.137.736, S. 18 unten). In der vorberatenden Kommission wurde ebenfalls betont und blieb unumstritten, dass Ausbildungsbeiträge (nur) an Personen auszurichten sind, die be- reits über eine abgeschlossene Berufsbildung verfügen: «Der Auftrag ist es, den Mangel in der Pflege mit möglichst guten Massnahmen zu beheben. Daher müssen wir ein attraktives Modell finden, damit diese Menschen, die bereits im Berufsleben sind, entsprechende Aus- und Weiterbildungen vornehmen» (Protokoll vom 23. Mai 2024 zur Sitzung der vorberaten- den Kommission zum Geschäft Nr. 22.24.02 vom 8. Mai 2024 [fortan Protokoll], S. 19, Vo- tum Sulzer-Wil). Pflegepersonen mit abgeschlossener FaGe-Ausbildung könnten denn auch bereits in ihrem Beruf bei vollem Lohn arbeiten (Protokoll, a.a.O., S. 19 oben, Votum Warzinek-Mels). Bei der Diskussion des Beitragsansatzes wurde darauf hingewiesen, die- ser müsse im Bereich von dem liegen, «was man als FaGe weiterhin verdienen würde, B 2025/174 6/12

wenn man bleibe oder wenn man umsattelt von FaGe auf HF oder FH» (Protokoll, a.a.O., S. 19, Votum Schöbi-Altstätten). Mit anderen Worten bilden die mit einer Tertiärausbildung im Pflegebereich verbundenen Opportunitätskosten auf die Einkommenssituation von Per- sonen mit (qualifiziertem) Berufsbildungsabschluss das zentrale Abgrenzungskriterium für einen Anspruch auf Ausbildungsbeiträge nach Art. 12 Abs. 1 EG-BFAP. Je höher die Op- portunitätskosten sind, desto geringer ist der Anreiz für eine solche Ausbildung. Bei Perso- nen mit abgeschlossener Berufsbildung, insbesondere als FaGe, sind diese Opportunitäts- kosten im Vergleich zu Personen ohne Berufsbildungsabschluss – wie der Beschwerdefüh- rerin – höher. Denn mit einer allgemeinbildenden (Fach-)Matura verfügt man noch über keinen Berufsbildungsabschluss, dessen Nichtverwertung als erhebliche Opportunitätskos- ten einer Tertiärausbildung im Bereich der Pflege (Art. 7 Abs. 1 BFAP) gleichermassen ent- gegensteht. 2.2.2. Des Weiteren ist nicht ersichtlich und ergibt sich auch nicht aus den Ausführungen der Be- schwerdeführerin, dass sämtliche Personen, die eine Ausbildung im Sinn von Art. 7 Abs. 1 BFAP absolvieren, von Bundesrechts wegen einen Anspruch auf Ausbildungsbeiträge ha- ben müssten. Vielmehr überliess es der eidgenössische Gesetzgeber bewusst (vgl. E. 2.1.2 hiervor) den Kantonen, die Voraussetzungen und den Kreis der Anspruchsberechtigten festzulegen (Art. 7 Abs. 1 BFAP). Dies ist systemkonform, handelt es sich doch beim Ge- sundheitswesen um eine Domäne der Kantone, weshalb unterschiedliche kantonale Ge- staltungen zulässig sind (vgl. BGer 2C_236/2020 vom 28. August 2020 E. 3.3.2 und E. 4.2). Vor diesem Hintergrund ist es auch nicht bundesrechtswidrig und verletzt es Art. 49 BV nicht, dass sich der kantonale Gesetzgeber gegen ein «Giesskannenprinzip» entschied (Protokoll, a.a.O., S. 13, Votum Regierungsrat Damann; vgl. auch Notiz der GDK vom

24. März 2023, «Präsentation BAG», act. 9.6, S. 3 Mitte) und den anspruchsberechtigten Personenkreis auf der Grundlage einer schlüssig begründeten ökonomischen Sichtweise (E. 2.2.1 hiervor) begrenzte. 2.2.3. Ergänzen kann man die Erwägungen der vorberatenden Kommission dahingehend, dass sich die getroffene Lösung ohne Weiteres in die rechtlichen Strukturen einpassen lässt, welche im weitesten Sinne der Finanzierung von weiterführenden Ausbildungen (auch, aber nicht nur) im Gesundheitswesen dienen: Zum einen ist darauf hinzuweisen, dass die Be- rücksichtigung von Opportunitätsanreizen (vgl. E. 2.2.1 und 2.2.2 hiervor) geeignet ist, sub- ventionsrechtlich unerwünschte Mitnahmeeffekte einzuschränken, welche die Wirtschaft- lichkeit und Wirksamkeit von Subventionen gefährden und damit unter dem Aspekt des Verhältnismässigkeitsprinzips (Art. 5 Abs. 2 BV, Art. 8 Abs. 2 der Verfassung des Kantons St. Gallen, sGS 111.1, KV-SG), aber auch mit Blick auf den haushälterischen Umgang mit B 2025/174 7/12

öffentlichen Mitteln problematisch sind (vgl. zum Grundsatz der wirtschaftlichen und wirk- samen Verwendung öffentlicher Mittel Art. 82 Abs. 2 KV-SG und auch Art. 30 KV-SG, wo- nach Staatsaufgaben regelmässig daraufhin zu überprüfen sind, ob sie wirtschaftlich und wirksam erfüllt werden): Ein Mitnahmeeffekt liegt vor, wenn die angestrebte Verhaltensän- derung beim Empfänger teilweise oder vollständig auch ohne die Subvention zustande ge- kommen wäre. Er kommt in erster Linie bei Finanzhilfen vor. Je eher die Subvention nach dem «Giesskannenprinzip» entrichtet wird, desto wahrscheinlicher ist ein Mitnahmeeffekt (Eidgenössische Finanzkontrolle, Subventionen: Synthesebericht vergangener Prüfungen, 2024, S. 20 f.; Download unter: <https://www.efk.admin.ch/wp-content/uploads/publikatio- nen/berichte/wirtschaft_und_verwaltung/oeffentliche_finanzen_und_steuern/22537/22537 be-endgueltige-fassung-v04.pdf>, abgerufen am 11. Mai 2026). So scheint bei Personen ohne abgeschlossene Berufsbildung die Wahrscheinlichkeit höher, dass sie eine berufsbe- fähigende Bildungsmassnahme auch ohne Subventionen absolvieren würden. Ins Gewicht fällt ausserdem, dass das Abgrenzungskriterium der bereits abgeschlossenen Berufsbildung im Fokus des Bundesrates stand. Die von ihm beispielhaft aufgezählten för- derungswürdigen Personengruppen sind dadurch gekennzeichnet, dass sie bereits eine abgeschlossene Berufsbildung vorweisen können. Dies zeigt sich gerade auch bei der De- finition der genannten förderungswürdigen Quereinsteigerinnen und Quereinsteiger: «Sie arbeiten überwiegend in den Alters- und Pflegeheimen oder bei der Spitex. Sie kommen aus den Bereichen Gastgewerbe und persönliche Dienstleistung, haben einen Gesund- heits-, Lehr-, Kultur- oder Wissenschaftsberuf oder einen Handels- oder Verkehrsberuf er- lernt» (BBl 2022 1498, S. 22 f.). Der Bundesgesetzgeber sah die Förderung folglich vorab für Personen vor, die angesichts ihres Alters und ihrer Lebensphase regelmässig umfas- send für sich und gegebenenfalls eigene Kinder (und Partner) aufzukommen haben, kon- kret also für jene, deren familienrechtliche Unterhaltsansprüche geendet haben, wobei auch die sozialversicherungsrechtlichen Surrogate nicht mehr greifen. In diesem Kontext zu le- sen ist die kantonale Regelung von Art. 12 Abs. 2 Bst. b EG-BFAP, die unter 25-jährige Quereinsteigerinnen und Quereinsteiger von der Anspruchsberechtigung ausnimmt. Eine solche Altersgrenze knüpft implizit daran an, dass bis zum Abschluss einer angemessenen Ausbildung elterliche Unterstützungspflichten (Art. 277 Abs. 2 des Zivilgesetzbuches, SR 210, ZGB) und damit zusammenhängende sozialversicherungsrechtliche Leistungsansprü- che bestehen (Ende der AHV-Kinder- sowie der Waisenrente und des IV-Kindergelds bei Vollendung des 25. Altersjahres, Art. 22ter Abs. 1 i.V.m. Art. 25 Abs. 5 des Bundesgesetzes über die Alters- und Hinterlassenenversicherung, SR 831.10, AHVG, und Art. 22bis Abs. 2 Satz 2 des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung, SR 831.20, IVG; zur analogen Regelung in der beruflichen Vorsorge Art. 22 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die berufli- che Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge, SR 831.40, BVG; zur deutlich reduzier- ten Höhe von Taggeld und Invalidenrente für unter 25-Jährige Art. 24ter Abs. 3 und Art. 37 B 2025/174 8/12

Abs. 2 IVG; zum Einbezug von [zusatz-]rentenberechtigten Kindern bis zum 25. Altersjahr Art. 9 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlasse- nen- und Invalidenversicherung, SR 831.30; ELG). Auch der Stipendienanspruch ist grund- sätzlich auf Erstausbildungen ausgerichtet (Art. 2 und Art. 9 des Gesetzes über die staatli- chen Stipendien und Studiendarlehen, sGS 211.5, StipG). Daraus folgt, dass die Opportu- nitätskosten, die im Zusammenhang mit der Ausbildung in Pflege HF (höhere Fachschule) und in Pflege FH (Fachhochschule) anfallen, vorab für Personen ins Gewicht fallen, die ihre Erstausbildung bereits abgeschlossen haben. 2.2.4. Von Bedeutung ist zudem, dass selbst mit der Begrenzung des Kreises der Anspruchsbe- rechtigten gemäss Art. 12 Abs. 1 Bst. a und Bst. b EG-BFAP bedeutende Zielgruppen im Einklang mit Art. 7 Abs. 1 BFAP und Art. 117b Abs. 1 BV gefördert werden, um das Ziel zusätzlicher Studienabschlüsse zu erreichen. Insbesondere erfüllen die in BBl 2022 1498, S. 22 f., beispielhaft als förderungswürdig betrachteten FaGe oder Quereinsteigerinnen mit Berufsabschluss die Anspruchsvoraussetzungen von Art. 12 Abs. 1 EG-BFAP. Lediglich der Vollständigkeit halber ist anzufügen, dass die an die Opportunitätskosten anknüpfende Regelung von Art. 12 Abs. 1 Bst. a EG-BFAP mit der mittelbaren Zusatzwirkung verbunden ist, dass der vorgängige Abschluss eines eidgenössischen Fähigkeitszeugnisses als FaGe gegenüber einer allgemeinbildenden, für sich allein nicht zu einer Berufsausübung befähi- genden (Fach-)Matura ökonomisch attraktiver wird. Damit wird mittelbar eine, an sich nicht Gegenstand des EG-BFAP bildende (siehe zur Beschränkung der Ausbildungsbeiträge auf die Tertiärstufe BBl 2022 1498, S. 19, und ABl 2024-00.137.736, S. 26), jedoch durchaus dem öffentlichen Interesse (siehe etwa Art. 117b BV) entsprechende Nachwuchsförderung der Sekundarstufe II im Pflegebereich erzielt, wo ebenfalls ein Mangel an Auszubildenden besteht (siehe zu diesem Mangel ABl 2024-00.137.736, S. 26 oben; vgl. auch Protokoll, a.a.O., Votum Sulzer-Wil, S. 7 f., und Votum Regierungsrat Damann, S. 11). 2.2.5. Die Beschwerdeführerin kann ausserdem aus ihren Ausführungen zu anspruchsberechtig- ten Grenzgängerinnen und Grenzgänger nichts zu ihren Gunsten ableiten (act. 1, S. 2, und act. 11, S. 2 unten). Denn auch bei diesem Personenkreis bildet der Abschluss einer Be- rufsbildung eine zwingende Anspruchsvoraussetzung (Art. 12 Abs. 3 EG-BFAP in Verbin- dung mit Art. 23 VO EG-BFAP), mithin sind die mit einer Ausbildung im Sinn von Art. 7 Abs. 1 BFAP verbundenen Opportunitätskosten von Personen mit abgeschlossener Berufs- bildung (E. 2.2.1 hiervor) auch bei ihnen vorausgesetzt. B 2025/174 9/12

2.3. Die Beschwerdeführerin hält die Regelung von Art. 12 Abs. 1 EG-BFAP zudem nicht mit dem Gebot der Rechtsgleichheit (Art. 8 BV) vereinbar (act. 1, S. 2, und act. 11, S. 1 f.). 2.3.1. Das Gebot der rechtsgleichen Behandlung (Art. 8 BV) ist verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleich- heit ungleich behandelt wird. Der Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung wird insbeson- dere tangiert, wenn hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unter- scheidungen getroffen werden, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhält- nissen nicht ersichtlich ist, oder wenn Unterscheidungen unterlassen werden, die aufgrund der Verhältnisse hätten getroffen werden müssen. Das Rechtsgleichheitsgebot verpflichtet die Verwaltungsbehörden auch im Vollzug, eine ungleiche Konkretisierung des Gesetzes nach Möglichkeit zu verhindern (BGer 2C_569/2023 vom 23. Dezember 2025 E. 3.3.4 mit Hinweisen u.a. auf BGE 150 II 527 E. 7.2.1 und BGer 2C_272/2024 vom 18. März 2025 E. 7.4.3). Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten unterschiedlich be- antwortet werden, je nach den herrschenden Anschauungen und Verhältnissen. Dem Ge- setzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze und des Willkürverbots ein weiter Gestal- tungsspielraum (BGer 2C_1092/2017 vom 28. August 2018 E. 4.3 f. mit Hinweisen u.a. auf BGE 142 V 577 E. 4.2 und BGE 141 I 1 E. 5.2.2, publiziert in Pra 2015 Nr. 71 S. 551). 2.3.2. Wie sich aus den E. 2.2.1 ff. hiervor ergibt, liegt der von der Beschwerdeführerin gerügten Ungleichbehandlung in Form der höheren Opportunitätskosten bei Personen mit bereits abgeschlossener Berufsbildung ein sachliches, auf vernünftiger Begründung fussendes Un- terscheidungsmerkmal zugrunde. Die Beschwerdeführerin bringt weder vor (siehe zur von ihr abgeschlossenen Fachmittelschule act. 9.3, S. 3, E-Mail vom 14. Mai 2025) noch ist er- sichtlich, dass sie bereits über eine abgeschlossene Berufsbildung verfügt, deren Verwer- tungsverzicht einer Ausbildung im Sinn von Art. 7 Abs. 1 BFAP im Sinne von Opportunitäts- kosten entgegenstünde. Deshalb und in Nachachtung des von Bundesrechts wegen gros- sen Ermessensspielraums des kantonalen Gesetzgebers bei der Umschreibung des be- rechtigten Personenkreises (E. 2.1.2 und E. 2.2.2 hiervor) ist zu schliessen, dass das Gebot der rechtsgleichen Behandlung durch die Abweisung des Gesuchs der Beschwerdeführerin um Ausbildungsbeiträge nicht verletzt wird. Dies gilt jedenfalls bei der ex-ante-Betrachtung, die der Gesetzgeber notgedrungen einneh- men musste, als er den Kreis der Beitragsberechtigten zu ziehen hatte: Zwangsläufig fehl- ten ihm empirische Daten zu den in Art. 12 f. EG-BFAP geregelten Ausbildungsbeiträgen, B 2025/174 10/12

insbesondere zur Frage, ob das an die Opportunitätskosten anknüpfende Anspruchskrite- rium das Wirkungsziel einer besseren Nutzung des (tertiären) Bildungspotenzials im Be- reich der Pflege erreicht. Gleiches gilt bezüglich allfälliger die Wirksamkeit und Wirtschaft- lichkeit beeinträchtigender Mitnahmeeffekte (siehe E. 2.2.3 hiervor), die – bei abstrakter Betrachtung – daraus resultieren können, dass Personen, die wie die Beschwerdeführerin noch keine berufsbefähigende Ausbildung abgeschlossen haben, in den Genuss von Aus- bildungsbeiträgen kommen könnten. Solche nachträglichen empirischen Untersuchungen, insbesondere hinsichtlich der gegenwärtigen und zukünftigen Anzahl Studierender im Pfle- gebereich sowie zur Zusammensetzung des Studierendenpools, wären in den nächsten Jahren ohne Weiteres durchführbar und nach Art. 30 KV-SG auch geboten (zur Gesetzge- bung als Daueraufgabe mit retrospektiver Gesetzesfolgenabschätzung und Evaluation siehe MÜLLER/UHLMANN/HÖFLER, Elemente einer Rechtsetzungslehre, 4. Auflage, 2024, Rz 53 ff. und Rz 195 mit Hinweis auf u.a. BGE 147 I 16). Zudem hat der Kanton mit Blick auf die Bundesbeiträge gemäss Art. 4 Abs. 1 Bst. a der Verordnung über die Förderung der Ausbildung im Bereich der Pflege (Ausbildungsförderverordnung Pflege, SR 811.25) die erwartete Wirkung darzulegen. Vor diesem Hintergrund läge es nahe, dass die Vorinstanz zeitnah entsprechende empirische Untersuchungen durchführt, um zu überprüfen, ob die – abstrakt plausiblen – Erwartungen der kantonsrätlichen Kommission sich im Vollzug bestä- tigen. Sollte sich aus einer solchen Überprüfung ergeben, dass die an Opportunitätskosten- überlegungen anknüpfende Abgrenzung des Kreises der Beitragsberechtigten nicht zu den (auch mit der Pflege-Initiative, vgl. E. 2.1.1 hiervor) erwünschten Lenkungseffekten führen würde, wäre das Vorliegen einer sachlichen Rechtfertigung für eine Ungleichbehandlung in Frage gestellt. Unter dem Aspekt der Rechtsgleichheit ebenfalls problematisch erschiene im Übrigen aber, wenn Personen vor Vollendung des 25. Altersjahres – wie die bei Ge- suchseinreichung 19-jährige Beschwerdeführerin – bereits unmittelbar nach der (Fach-)Ma- turität einen Anspruch auf Ausbildungsbeiträge geltend machen könnten, während dies Quereinsteigerinnen und Quereinsteigern im selben Alter verwehrt bliebe (Art. 12 Abs. 2 Bst. b EG-BFAP, zum Hintergrund dafür siehe E. 2.2.3 hiervor). 3. Gemäss vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen. Auf die Erhebung amtlicher Kosten ist zu verzichten (Art. 97 VRP), da sich das Verwaltungsgericht in seiner bisherigen Rechtsprechung nicht mit der Vereinbarkeit von Art. 12 Abs. 1 EG-BFAP mit dem Bundesrecht zu befassen hatte. Soweit ersichtlich besteht auch keine höchstrichterli- che Rechtsprechung zur Bundesrechtskonformität ähnlicher Anspruchsvoraussetzungen, die andere Kantone gestützt auf Art. 7 Abs. 2 BFAP vorsehen. Der von der Beschwerde- führerin geleistete Kostenvorschuss von CHF 1'500 ist ihr zurückzuerstatten. Ausgangsge- mäss hat die ohnehin nicht anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP). B 2025/174 11/12

Demnach erkennt das Verwaltungsgericht zu Recht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen. 2. Amtliche Kosten werden nicht erhoben. Der von der Beschwerdeführerin geleistete Kosten- vorschuss von CHF 1'500 wird ihr zurückerstattet. 3. Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt. B 2025/174 12/12